驻村工作队如何嵌入基层治理?——基于“访民情、惠民生、聚民心”案例的分析

作者简介

1.朱新武：新疆大学政治与公共管理学院，教授；国家安全研究省部共建协同创新中心，研究员;研究方向：公共经济理论与政策、政府治理与社会建设、高等教育研究等

2.谭枫：新疆大学政治与公共管理学院，硕士研究生

3.秦海波：新疆大学政治与公共管理学院，副教授；研究方向：公共政策分析，边疆治理等

摘要

【问题】驻村工作队是一种独特的中国基层治理机制，其运行机制蕴含着嵌入性治理的丰富内涵，但目前尚未从学理上对“访惠聚”驻村工作队发挥作用的内在机理与治理逻辑进行系统探讨。

【方法】运用实地调查、观察访谈等方法，系统梳理了“访民情、惠民生、聚民心”驻村工作队的发展历程和运行机理，并基于嵌入性治理视角，从“结构嵌入性”和“关系嵌入性”两个维度建构了“访惠聚”驻村工作队的治理逻辑。

【发现】研究表明驻村工作队的运行机制和治理逻辑在中国政府治理实践中具有独特性，是一种不同于以往工作队的新样态;“访惠聚”驻村工作队以刚性的体制和制度来构建“访惠聚”驻村工作队运行的“结构嵌入性”治理机制，以柔性的价值情感、社会生态和利益关系重构来构建“访惠聚”驻村工作队运行的“关系嵌入性”治理机制。

【结论】研究为推进基层治理体系和治理能力现代化提供新的研究视角和理论维度，同时也为丰富和发展中国边疆治理实践提供理论借鉴和有益参考。

政策之窗

“访惠聚”驻村工作队的运行机制和治理逻辑在中国政府治理实践中具有一定独特性。对“访惠聚”驻村工作队机制的治理逻辑是以刚性的体制和制度构建“结构嵌入性”治理，以柔性的价值情感、社会生态和利益关系重构来建构“关系嵌入性”治理。

一、问题的提出

纵观中国国家治理的丰富实践，包含“工作队”“督导组”“巡视组”等多种形式的“工作组”不断出现，并广泛活跃于政治过程的党、政、法等多条系统，充当了中国政治社会的重要治理工具。作为中国政治过程中常见的治理工具，“工作组”虽然由上级机构的意志来决定和启动，但其出现并不是偶然和随意的，而必定是在现有政治结构或政治体制中有其合“理”之处。在基层治理中，当政府面对常规任务时通常会采用科层制组织形式和治理模式，在面对非常规任务时一般会采用下派“工作队”形式和治理模式来完成特定时期的目标任务。

“访民情、惠民生、聚民心”(简称“访惠聚”)驻村工作自2014年3月在新疆正式启动以来，经过五年多的有效运行和实践探索，在实现新疆社会稳定、加强民族团结、推进脱贫攻坚、密切干群关系、夯实基层基础等方面发挥了非常重要的作用。“访惠聚”驻村工作就其运行机制看，已实现从非常态化运行机制向常态化运行机制的转变;就其治理逻辑看，已实现从“应急式”治理向“嵌入性”治理的转变。但目前学术界对“访惠聚”驻村工作的研究还仅限于意义价值、取得成效、治理经验等表象性的研究，还未从学理上系统探讨“访惠聚”发挥作用的内在机制与治理逻辑。“访惠聚”驻村工作队机制是如何嵌入新疆基层社会治理中，其运行机制是什么?其内在的治理逻辑是什么?这种治理逻辑在中国政府治理中有何独特性?这些问题都是本文希望能够回答并得以阐释的。

本文研究基于2017年4月以来对“访惠聚”驻村工作队的实地调查、观察访谈、文献研究和相关文件的查阅等，文中涉及的村名、人名和单位名称等皆为化名。本文立足于“访惠聚”驻村工作队运行机制的具体实践，揭示“访惠聚”驻村工作队的运行机理，运用嵌入性治理理论从“结构嵌入性”和“关系嵌入性”两个维度来探讨“访惠聚”驻村工作队运行机制的治理逻辑。

二、文献评述

（一）工作队职能作用的视角

工作队作为国家与乡村之间的一种新型中介机制和国家权力的一种非常规运作机制，始终扮演着重要角色。在中国政治生活中，各种“工作组”基于独特的组织结构和运行逻辑，形成了国家治理过程中不可忽略补充性机制。所谓“工作组”，是指由上级根据任务和形势需要而派遣到下级机构，具有临时性、机动性等特征的专项任务型组织，其成员大多是从上级部门临时抽调，因此具有较为浓厚的“事本主义”、非常规性等色彩。在对工作队职能作用的发挥上，主要是基于外力型发展模式和内生型发展模式两个维度，不乏有积极评价和两面性评价。龙泽巨认为派驻工作队这种领导方式在中国仍有不可否定的价值，值得继承发扬。干部驻村具有政策议程建立、政策宣传与政策执行、提供公共产品和公共服务、带动多种政策工具和教育公共管理者的价值等多重公共管理价值。驻村制在乡镇与村庄之间发挥重要的“上接下联”作用，打破了官僚制的科层制、非人格化运作逻辑，成为中国基层组织运作的独特“经验”与方式。工作队以国家意志代理人的身份，在村庄社区内拥有至高无上的权力，并借助群众运动的方式帮助国家完成民众动员、资源吸取、精英监控等任务，实现乡村治理的目标。但不断派遣工作队的方式来实现这些目标，又会出现增加国家统治成本、带来工作队对基层行政的侵权，通过群众运动取得政治成果难以稳定和固化。包村工作队身处于包村单位、受包乡村的复杂关系之中，使得工作队容易出现“两张皮”的现象，从形式上看包村工作队作为“下派工作队”的一种类型，已经实现高度制度化和正常化，但在内容上却是一种严重的非制度化。

（二）工作队嵌入性治理的视角

工作队嵌入性治理的研究从目前学术界关注的重点来看，主要涉及到工作队嵌入性路径、驻村干部嵌入角色、脱贫攻坚的嵌入路径等问题。“嵌入性”概念是由卡尔·波兰尼最早提出，马克·格兰诺维特在此基础上对“嵌入性”进行了丰富和发展。格兰诺维特认为“嵌入性”分为关系嵌入和结构嵌入。关系嵌入性是指经济行动者嵌入于个人关系之中，结构嵌入性是指许多行动者嵌于更为广阔的社会关系网络。在关系嵌入性中，对各种规则性的期望、对相互赞同的渴求、互惠性交换等是市场经济行动者所面对的主要社会因素;在结构嵌入性中，值得注意的是经济交换与更大范围的社会结构的关系，许多其他的行动者也在这一社会结构中发生作用。张义祯基于福建省下派驻村工作队机制多年的实践探索，构建了“嵌入治理”分析框架，以阐释驻村工作队新型工作机制的内在逻辑及其条件、约束与问题。随着“嵌入型村干部”这种外部力量的出现，在积极推动村民自治的同时，也出现了他治与自治内在逻辑上的冲突，因此需要确立一种机制来做到他治与自治的调谐，最大限度地防止嵌入型村干部制度可能产生的弊端，充分发挥其积极效应。孔德斌认为随着“第一书记”等驻村干部嵌入贫困村，驻村干部主要扮演了监督者、协调者、引导者和协助者的角色，其角色由“配角”变为“主角”，扶贫模式也实现了从悬浮到嵌入的转变。由于嵌入式扶贫的临时性、任期化特征，驻村干部始终处于嵌入与脱嵌之间，“第一书记”的接班人如何选择是一个有待解决的理论和现实问题。

(三)“访惠聚”驻村工作研究的视角

目前对“访惠聚”驻村工作的研究还仅限于意义价值、取得成效、治理经验等表象性的研究。从意义价值来看，“访惠聚”活动蕴含了丰富的哲学意蕴、重要理论创新价值和实践应用价值，突出了马克思主义的实践观、认识论、方法论和群众观的有机结合，为推进民族地区创新社会治理学术话语体系提供了“新疆版本”。孙秀玲和马丽基于实践性、人民性、创新性三个维度提出了“访惠聚”驻村工作承载着党中央治疆方略的逻辑机理。“访惠聚”这项富民固边政策措施的实践探索，既具有深厚历史基础，又契合了新疆农村经济社会发展的现实，使理论与现实得到了统一。“访惠聚”活动的哲学基础源于实事求是，其方法论是基于主体的能动的实践。从取得的成效来看，“访惠聚”驻村工作通过与基层组织捆绑式推进的方式致力于抓党建促稳定促脱贫取得了重大成效。“访惠聚”工作作为自治区一项重要的民心工程，在了解基层真实情况、遏制宗教极端思想蔓延、增强基层法治观念、全力改善民生以及引领现代文明观念和健康生活方式方面作出积极贡献。从治理经验的角度看，“访惠聚”具有政治优势与主体作用，主要表现在顶层设计与实地探索相结合、聚合协同能量应对复杂问题、发挥基层干部群众的主体作用、通过提升标准来驱动活动深入四个方面。自“访惠聚”工作开展以来，逐渐形成了多元主体参与的协同治理机制。新一轮“访惠聚”开展以来，要紧紧围绕实现新疆社会稳定和长治久安总目标，以“访惠聚”活动为着眼点，加强顶层设计，从充分发挥任务型组织优势、优化资源配置、科学设置考核标准等六个方面，整体统筹推进新疆社会治理体系和治理能力现代化的新常态

上述研究来看，现有工作队的研究主要集中在职能作用发挥和嵌入性治理两个方面。在对工作队职能作用的发挥上，从积极评价的角度上认为，干部驻村具有多重公共管理价值，驻制成为中国基层组织运作的独特“经验”与方式，工作队以国家意志代理人身份来实现乡村治理目标;但也认为派遣工作队会出现增加国家治理成本、对基层行政侵权、内容上的严重非制度化等弊端。在对工作队嵌入性治理的研究中，主要涉及到工作队嵌入性路径、驻村干部嵌入角色、脱贫攻坚的嵌入路径等问题，缺乏对工作队运行治理实践的整体凝练，对于构建常态化的工作队嵌入治理运行机制研究缺乏深入系统性。现有对“访惠聚”驻村工作队的研究主要集中在意义价值、取得成效、治理经验总结等表象性研究等，“访惠聚”驻村工作队意义价值的研究主要从哲学思想、理论意义和实践价值等方面进行阐释;“访惠聚”驻村工作队取得成效的分析主要是基于已有取得成效文献研究的凝练提升;“访惠聚”驻村工作治理实践的探讨主要还是一种基于文献资料的经验总结，虽然有学者也提出了“访惠聚”是任务型组织的政策选择、是协同效应的生成机制等观点，但还未形成基于相关理论有深度系统化的理论与实践研究。总之，目前学术界有关“访惠聚”活动的研究还未涉及到对“访惠聚”驻村工作队运行机制的探讨，更没有以嵌入性治理的视角对其内在治理逻辑进行深入系统阐释和学理分析。本文认为“访惠聚”驻村工作队的运行机制本身，就蕴含着嵌入性治理的丰富内涵，这种运行机制和治理逻辑在中国政府治理中具有一定的独特性，通过借鉴目前学术界对工作队职能作用、嵌入性治理的最新成果，来研究“访惠聚”驻村工作队的运行实践和治理逻辑，找到“访惠聚”驻村工作队运行机制和治理逻辑不同于以往工作队的新样态，可为推进新疆治理体系和治理能力现代化提供一种新的研究视角和理论维度，这是本文研究希望达到的目标。

三、“访惠聚”驻村工作队的形成与运行机理

（一）“访惠聚”驻村工作队的形成

2014年2月，为进一步贯彻落实党中央方略，以群众路线教育实践活动为切入点，新疆开展了以为期三年的“访惠聚”驻村工作。2月14日，新疆区直机关干部深入基层动员大会提出，从2014年到2016年，新疆各级部门、单位将抽调20万名干部开展为期三年的“访惠聚”活动，至此“访惠聚”工作正式展开。2014年新疆完成了1万多个“访惠聚”驻村工作队及7万名驻村工作队员的组建、培训和进点工作，工作队覆盖了新疆所有村和重点社区。在这一年里，“访惠聚”驻村工作队在逐步摸清农村社区、基层组织建设、当地农业状况和住户家庭实际情况的同时，努力搭建与群众沟通交流的桥梁，建立群众利益诉求传达机制，赢得了群众的满意度和信任感。2015年3月，在总结一年来“访惠聚”活动取得的实际成效和进展情况后，新疆进一步明确以“三项重点工作”统领“六项任务”的工作方向，这对于把“访惠聚”活动不断引向深入起到了很好的指导促进作用。2016年3月下发《2016年度自治区开展各级干部深入基层“访民情惠民生聚民心”活动工作要点》，重点突出推动基层工作制度化、规范化、长效化的措施和做法。2016年9月下发《自治区党委、自治区人民政府关于深入开展“访民情惠民生聚民心”活动健全干部驻村(社区)工作长效机制的意见》，指出“从2017年开始，全区各级机关干部、企事业单位管理人员五年轮流驻村一次，实现干部驻村(社区)工作常态化”和“不分年龄、不分级别、不分性别”的要求，对继续深入开展“访惠聚”活动的五年人员安排计划进行了动员和部署。2016年12月下发《关于深化“访民情惠民生聚民心”驻村工作的实施意见》等文件，要求各地各部门单位和自治区“访惠聚”驻村工作队深刻理解、全面把握深化“访惠聚”驻村工作的目标任务、工作机制、规定动作和保障机制，聚焦“1+2+5”的总体要求，制订具体的任务书、时间表和流程图。

从2017年2月开始的第二轮第四批“访惠聚”驻村工作，在前三年工作的基础上要重点落实“八项任务”。2017年9月下发了《关于做好选派优秀干部到村(社区)任第一书记工作的指导意见》，明确提出要选配“访惠聚”驻村工作队长或队员兼任村党组织第一书记，通过传帮带，抓好村级配套组织和后备力量培养，全面提升基层党组织核心力量。2017年12月下发《关于加强自治区“访民情、惠民生、聚民心”驻村工作力量的通知》。2018年1月，自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《关于持续接力开展“访民情、惠民生、聚民心”驻村工作的意见》，为使“访惠聚”驻村工作与脱贫攻坚工作深度融合，与维护稳定工作、全面小康规划相衔接，决定2017年驻村工作主体力量保留60%，充实40%优秀干部，连续驻村3年，确保“访惠聚”驻村工作的连续性和稳定性。截至2019年7月，新疆各级政府部门、中央驻疆单位、新疆生产建设兵团共派出24508个“访惠聚”驻村工作队和35万人次驻村干部，深入全疆18912个村(队)和5596个社区。“访惠聚”驻村工作是贯彻落实党的治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标的重大举措，这种制度机制的形成有其历史必然性，也有其内在科学性。五年多的实践表明，“访惠聚”驻村工作在实现新疆社会稳定、加强民族团结、推进脱贫攻坚、密切干群关系、夯实基层基础、培养淬炼干部等方面发挥着十分重要的作用。

（二）“访惠聚”驻村工作队的运行机制

“访惠聚”驻村工作队是一种在自治区党委的直接领导和统筹推动下，为实现新疆社会稳定和长治久安总目标，由新疆各级部门、中央驻疆单位、新疆生产建设兵团的各级党委和党组织选派优秀干部组成的农村(社区)工作组织。“访惠聚”活动的探索和实践借鉴了中国共产党长期以来做农村工作行之有效的方法——派驻农村工作队，把熟悉党的理论、路线、方针和政策的各级干部下沉到基层，和党在乡村的基层党组织一道，共同担负起乡村治理的重任，这一基层治理的方法在党的历史上被实践证明是非常有效的。“访惠聚”驻村工作队在五年多的实践探索中，形成了独具特色的运行机制。

  1．“访惠聚”驻村工作队的统筹派出机制

“访惠聚”驻村工作队的统筹派出机制主要包括驻村工作队人员选拔、派出方式和人员构成、工作任务和纪律要求三个方面。一是驻村工作队人员选拔。构成驻村工作队的第一书记、队长、副队长和其他成员需经过严格的组织选拔程序，须经过派出单位的党组织考察和审定后进行选派。二是工作队派出方式和人员构成。“访惠聚”驻村工作的派出方式主要有两类，即上级部门“单独选派”和“混合编队”。一般而言，如果是规模相对较小、治理和扶贫任务相对较轻的一般村，上级派出单位就会单独派出驻村工作队。但也不排除对规模大、治理难度和扶贫任务重的重点村采用“单独选派”驻村工作队的方式。对于“单独选派”的驻村工作队，工作队队员均来自同一个单位，第一书记兼任工作队队长;对于深度贫困等重点村，由于扶贫任务重、治理难度大，一般采取“混合编队”选派驻村工作队的方式，工作队队员来自不同单位，第一书记、驻村工作队队员(扶贫专干)由自治区单位选派，工作队队长、副队长和其他队员均来自驻村所在地州市、县市、乡镇的各部门各单位。“混合编队”重点村的“访惠聚”驻村工作队第一书记兼任驻村所在乡镇党委下属党总支书记。第一书记的官员身份使其具有较高的行政权威，同时其党员干部身份代表着村庄自治体内的党组织权威，以此打开了行政权威向基层自治体嵌入的通道。在“单独选派”和“混合编队”的“访惠聚”驻村工作队实际运行中，第一书记所在的单位是牵头部门，在整个工作中发挥着主导作用。不论是自治区单位选派，还是各级政府部门选派的工作队，统一都被称为“自治区‘访惠聚’驻村工作队”，唯一区别是派出单位和工作队成员构成不同。三是工作队工作任务及纪律要求。“访惠聚”驻村工作队的“四项重点任务”是“维护社会稳定、加强群众工作、建强基层组织、抓好脱贫攻坚”，每一项重点任务中又有具体目标、制度规程和纪律要求，这些既是驻村工作队开展各项活动的遵循依据，也是“访惠聚”驻村工作队作为上级权威的代理人，接受上级部门“授权”和接受上级相关部门监督检查的合规性依据。

我们驻YK乡S村“访惠聚”工作队所在的村属于深度贫困村，作为第一书记的我和驻村工作队队员小李2人都由自治区单位选派，“访惠聚”驻村工作队队长、副队长和其他队员等5人是由驻S村所在县直相关单位选派，我们工作队共有7人，来自5个单位，属于典型的“混合编队”。我作为深度扶贫村S村的第一书记，同时也兼任YK乡第八党总支书记，主要职责是统筹全盘工作，以党建为引领，以稳定为基础，重点抓好脱贫攻坚和群众工作。驻村工作队队员小李作为YK乡第八党总支委员，主要负责扶贫工作，同时他也要承担25户包户任务。驻村工作队队长担任YK乡第八党总支委员。现在深度贫困村更加突出村支部书记的作用，该村支部书记还兼任YK乡第八党总支副书记，比如现在脱贫攻坚明确要求“双组长”挂帅，第一书记、村支部书记是两正组长。遇到我休假时，村支部书记作为YK乡第八党总支副书记主持全村工作，村支部书记和工作队队长之间要相互配合统筹协调全村工作，但村支部书记能否胜任主要还取决于其个人能力和综合素质。(20180615，C书记)

  2．“访惠聚”驻村工作队的运行保障机制

“访惠聚”驻村工作队的运行保障机制主要包括党的领导、运行管理、制度保障和关爱机制。一是建立以党的领导为核心的组织领导机制。“访惠聚”驻村工作队机制最终要落脚于“党的领导”“一核多元”的治理目标，从机制上配齐建强驻村第一书记、村“两委”班子，以利于充分发挥党组织在农村基层治理和脱贫攻坚中的领导核心和资源整合作用。“单独选派”一般村的驻村第一书记兼任工作队队长是党建和助力脱贫等各项工作的第一负责人;“混合编队”深度贫困村驻村第一书记兼任驻村所在乡镇党委下属党总支书记，负有基层党建和助推脱贫等驻村工作第一责任。“访惠聚”驻村工作队发挥好“传帮带”作用，通过村党支部书记兼任驻村所在乡镇党委下属党总支副书记的制度设计，进一步加强村党支部建设，对村党支部履行指导、监督、检查和帮助等四项职能，尽快提升村“两委”的政治能力和统筹协调能力。二是在驻村运行管理模式上实行多重管理和责任共担机制。驻村第一书记和驻村工作队队员由派驻地县级组织部门、扶贫部门、乡镇党委和派出单位共同管理，全脱产驻村、党组织关系转移到村、不占“两委”班子职数、不参加换届选举，人事关系、福利待遇保持原单位不变。同时，新疆各级政府部门在相关文件中对派出单位的派出责任、所在乡镇村的目标责任以及当地组织部门的统筹协调、组织管理和考核问责等都做了明确规定。三是通过“早晨会+晚研判”制度来提高决策管理效率。“访惠聚”驻村工作队每日召开晨会，对近期或当日涉及社会稳定、群众工作、党建和扶贫等工作进行安排部署，第一书记或第一书记兼任党总支书记宏观决策部署，驻村工作队长、村党支部书记根据分工，责任具体落实到人，参会人员包括驻村工作队、村“两委”干部等“四位一体”全体人员;在每晚召开的研判会上，对照检查晨会安排的各项工作落实情况。晨会和研判纪录及时上报，便于上级部门检查监督。

驻村工作队的“晨会”也叫“派工会”，从2017年开始，我们将晨会参与人员调整为“四位一体”人员、村民小组长、联户长。2018年起，我们对晨会制度和参与人员进行了调整:即每周一、三、五开小晨会，“四位一体”人员参会;每周二、四、六开大晨会，“四位一体”人员、村民小组长和联户长参会。晨会紧紧围绕落实“访惠聚”的“1+2+5”八项工作任务安排，工作细化到每一个人，每日工作当天安排，明确完成的时间节点。我们工作队在每天晚上还要对当天工作完成情况进行分析研判，也叫做“晚研判”。每人汇报早上安排工作的完成情况，对当天走访发现的问题、存在的隐患以及异常情况等进行分析研判，之后形成文字材料再向上级部门报送，主要上报的信息包括群众困难诉求、需要解决的问题、解决不了的问题和影响稳定的因素等都要一并上报。(20170923，L书记)

四是不断完善“三个工作站”机制来保障驻村各项工作落到实处取得实效。综治工作、群众工作和扶贫工作“三个工作站”的工作要在“访惠聚”驻村工作队和村“两委”的统筹领导下开展。五是形成“访惠聚”驻村工作的长效关爱帮扶机制。“访惠聚”驻村工作是派出单位的一项重要政治任务，派出单位的党组织不断加强对驻村工作的组织领导，做到主要领导负总责，分管领导抓具体，形成了“队员当代表、单位作后盾、一把手负总责”的工作机制。这种工作机制体现在自治区党委和派出单位对驻村工作队队员给予一定补助、特殊政策支持和人文关怀上。六是通过搭建“微平台”和开办宣传专栏，传播党的声音。以自治区官方微信平台“最后一公里”、以各地州命名的“零距离”微信公众号为代表的一批“微平台”和官方微博，以及在昆仑网－新疆党建网开通“访惠聚”活动专栏等，使党的治疆方略和各项惠民举措迅速传到千家万户。

我们F村的“三个工作站”在别的村也叫做“两站一中心”。“综治工作站”整合了我们驻村工作队、村干部等“四位一体”的力量，其主要工作职责是抓稳定，我作为第一书记兼工作队队长，同时也是综治工作站站长;“群众工作站”的主要工作职责是党建、群众走访、民族团结一家亲、宣讲、村民夜校、各类活动的组织，站长由村支部书记何某兼任;“扶贫工作站”主要负责农业生产、扶贫攻坚任务，站长由扶贫专干小王兼任。从人员规模上看，“三个工作站”的人员达到20多人。“三个工作站”在驻村工作队和村“两委”的领导下联合开展工作。(20170409，W书记)

  3．“访惠聚”驻村工作队的监督考核机制

“访惠聚”驻村工作队的监督考核机制主要包括上级监督机制和群众监督机制。一是接受上级监督的“被监督”机制。在中国“向上负责”的科层体制下，上级机构派遣“工作组”本身就是一种督导信号，促使着下级机构自我规范、自我约束、自我调节。“访惠聚”驻村工作队在政策理解、政策执行等方面是否达到上级部门的要求，尤其是:在“访民情”方面，是否做到对基层情况的“四知四清四掌握”;在“惠民生”方面，是否通过“民情地图”“结对子”和驻村工作队帮扶等方式让基层群众得到实惠;在“聚民心”方面，是否能将群众的心紧紧团结在党和政府的周围。通过构建对“访惠聚”驻村工作队实行基于绩效考核的目标管理、积分制管理、群众满意度测评等上级监督考核评价机制，以达到促进驻村工作队顺利完成预期目标的正向激励作用。

驻村工作队日常工作归乡镇党委直接领导、县“访惠聚”办公室指导，通过传达、任务落实、进村考核等形式接受多部门管理。上级部门通过不定期抽查、考核测评、请销假备案管理、视频会议调度等方式进行监督考核。(20181108，Z书记)

二是接受群众监督的“被监督”机制。“访惠聚”驻村工作队通过入户走访、摸排调研等，“访”出了基层群众关心的热点难点问题和基层治理、扶贫攻坚的薄弱环节，了解群众的真实感受和迫切需求，并切实加以解决。“访”的过程也是接受群众监督的过程，有利于在“上情下达”基础上及时督促整改。

四、“访惠聚” 驻村工作队的嵌入性治理逻辑

根据卡尔·波兰尼对“嵌入性”概念的解释，以及格兰诺维特关于嵌入性理论中结构嵌入和关系嵌入的理论阐释，本文认为:结构嵌入性可以归纳为在政治、经济和社会系统中，嵌入的外在行动者对宏观层面的体制制度和管理模式等方面进行结构性的重新建构，以及与多元主体活动有关的相关要素资源和职能的整合;关系嵌入性可以归纳为在中微观层面的多元主体和其他行动者，通过对政策规则的学习传导与执行、价值情感的认同与交流、相互赞同的渴求与激励、利益的交换与互惠等，将组织或个人嵌入社会关系网络中，转化为内生变化的动力，使得原有的社会结构和关系发生变化，朝着有利于目标实现的方向发展。

基于结构嵌入性和关系嵌入性的“嵌入性”理论，为我们考察“访惠聚”驻村工作队嵌入性治理议题提供了重要分析视角和研究可能。从“访惠聚”驻村工作队运行机制的分析中可以发现“访惠聚”驻村工作队在治理逻辑导向上体现出一种“嵌入性”治理的特质:在“访惠聚”驻村工作确立的“维护社会稳定、加强群众工作、建强基层组织、抓好脱贫攻坚”的“四项重点任务”中，“访民情”“聚民心”属于“加强群众工作”的核心内容，“惠民生”属于“抓好脱贫攻坚”的核心内容，“建强基层组织”是开展好“访惠聚”驻村工作的前提和保障，只有这三项工作任务完成了，才能达到实现“维护社会稳定”的目标。根据“嵌入性”理论和治理理论的内涵逻辑，可知“访惠聚”驻村工作队机制中的“四项重点任务”均处于结构嵌入性与关系嵌入性的相互交织和相互促进中，但每一种任务内容是否以一种嵌入性为主、另一种为辅也各不相同，功能不同，形式各异。总体来看，“建强基层组织”“抓好脱贫攻坚”属于结构嵌入性，“维护社会稳定”属于关系嵌入性，“加强群众工作”中的“访民情”“聚民心”分别属于结构嵌入性和关系嵌入性，“抓好脱贫攻坚”中的“惠民生”属于结构嵌入性。“四项重点任务”在两类嵌入性的归属上，具有以某一类嵌入性为主体，同时兼具另一类嵌入性的特征。

（一）“访惠聚”驻村工作队嵌入性治理逻辑

“访惠聚”驻村工作队运行机制的嵌入性治理的理论架构是基于这样的一种假设和学理逻辑:在新疆农村基层治理中，由于面临着传统保守、贫困落后、治理根基不稳、基层组织弱化等问题，在农村现有经济社会结构和治理格局下，仅凭内在力量在短时间内很难从根本上解决目前的现状问题，只有通过驻村工作队等外部力量的嵌入，紧紧围绕“维护社会稳定、加强群众工作、建强基层组织、抓好脱贫攻坚”的“四项重点任务”，通过发挥“访惠聚”驻村工作队嵌入主体以开展“访惠聚”活动为载体的结构嵌入性和关系嵌入性功能作用，整合驻村区域下的内外部要素资源，化解农村贫困落后、治理根基不稳、安全风险突出等因素的制约，破解农村基层最突出的矛盾和问题，培育提升农村内部治理能力、资源整合能力和稳定发展活力的内生性动力，促进新疆农村向现代文明、团结和谐、安全稳定、富裕发展、建强基层组织的可持续方向发展。

在“访惠聚”驻村工作队机制的嵌入性治理中，其核心的机理是科学运用多重嵌入原理，来实现驻村工作的目标。具体来看，一是通过“访惠聚”驻村工作队“访民情”的“结构嵌入性”制度设计和技术支持，工作队深入走访群众和特殊困难群体，了解群众思想动态、困难诉求、村级管理和安全隐患，宣传党的惠民政策、讲清稳定形势和民族团结，通过这种嵌入性有力提升群众工作水平;二是通过“访惠聚”驻村工作队以“打好脱贫攻坚”为核心内容的“惠民生”的“结构嵌入性”制度设计和技术支持，工作队围绕落实惠民政策的“一条主线”，聚焦扶贫攻坚的“一个重点”，实现就业、教育、医疗等“九项工程”落地，通过这种嵌入性助力打赢脱贫攻坚战;三是通过“访惠聚”驻村工作队“聚民心”的“关系嵌入性”制度安排和技术支持，工作队切实引领群众从内心增强“五个认同”和筑牢中华民族共同体意识，最终实现农村居民对政策落实、民族团结和脱贫致富等“六个满意”;四是作为“访惠聚”驻村工作队“建强基层组织”的“结构嵌入性”制度设计和技术支持，发挥基层党组织在“访惠聚”驻村工作中的领导核心作用，即基层党组织建设的新任务是以提升组织力为重点、突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒;五是通过“访惠聚”驻村工作队“维护社会稳定”的“关系嵌入性”为主体、辅之以“四知四清四掌握”为载体的“结构嵌入性”制度设计和技术支持，最终实现新疆工作总目标。

（二）“访惠聚”驻村工作队运行机制嵌入性治理的两个维度

  1．以刚性的体制和制度来构建“访惠聚”驻村工作队运行的“结构嵌入性”治理机制

“结构嵌入性”治理在“访惠聚”驻村工作队运行机制中的逻辑主要体现在建构一种刚性的制度体制，并将其嵌入到工作队的运行治理系统之中，为实现目标任务提供机制保障。“访惠聚”驻村工作队机制是以什么为载体，或者说是通过什么形式来建立、依靠什么来实现，弄清这些问题对于我们理解“访惠聚”驻村工作队机制的“嵌入性治理”十分有利。一般来说，“访惠聚”驻村工作队机制的建立取决于体制和制度两个方面:体制主要是指驻村工作队组织职能和岗位权责的调整与配置;制度主要包括各级党组织和政府部门出台的“访惠聚”相关政策文件，以及“访惠聚”驻村工作队内部的制度规范和工作流程。通过与之相应的体制和制度的建立或者变革，“访惠聚”驻村工作队机制的“结构嵌入性”治理才能在实践中得以体现。当然，刚性的体制和制度建构的“访惠聚”驻村工作队“结构嵌入性”治理机制中，也包括随着以大数据、物联网、云计算等现代信息技术使用而出现的“技术嵌入”治理机制，但限于研究需要，本文对此不做相关阐述。

第一，通过体制的建构，实现党的领导下的“共建共治共享”村级治理格局。十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”目标，对于本研究具有重要的启发。“访惠聚”驻村工作队的“建强基层组织”“抓好脱贫攻坚”“加强群众工作”三大重点任务落实中，很好体现出体制重构促进驻村工作队组织职能和岗位责权的调整与配置。一是“访惠聚”驻村工作队增强了基层党组织的领导核心作用，实现了组织职能和岗位责权的科学调整。作为政治系统的主导存在，“党委领导”意味着在多元治理体系中要充分发挥党组织的领导核心作用，通过将党的政治、组织和宣传优势转化为引领、管理和服务优势，来增强党组织对社会治理的领导能力，以达到强化党组织对社会治理的统筹谋划和组织领导的目标。深度贫困村驻村工作队第一书记兼任乡党委下属党总支书记，其主要工作职责是在乡镇党委的直接领导下，对党总支工作负第一责任。以驻村工作队第一书记为代表的村级基层党组织是领导权威，是领导村级社会治理的“大脑”和“中枢”，以村“两委”中的村委会为代表的村级行政力量是“大脑”“核心”意图的执行力量，社会组织、企业和农村居民则是接受党的领导和协助村委会工作的社会力量。在“共建共治共享”的农村社会治理格局中，这几大主体在基层党组织的领导下相互配合，相互作用，成为了“建强基层组织”嵌入性治理机制创新的主体力量，并扮演着不同角色。二是“访惠聚”驻村工作队成为实现脱贫攻坚的资源配置内生动力。“抓好脱贫攻坚”中的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫的“四位一体”扶贫机制，是有机整合了政府和社会资源、协调各方力量实现精准脱贫的一种科学有效的体制;驻村工作队包村和驻村工作队员联户的“五项责任”，是一种从体制层面明确工作队和队员职责和统筹协调、合理配置扶贫资源的有效路径，属于精准的体制嵌入性。三是“访惠聚”驻村工作队成为做好群众工作最有效的载体。“访惠聚”驻村工作队按照自治区党委的要求，为做好群众工作从组织职能的设定、岗位权责的调整与配置等方面不断优化，体现出体制嵌入性的特征。

第二，通过制度的建立和完善，实现驻村工作队机制运行效率的大幅度提升。“访惠聚”驻村工作队机制运行效率的高低，不仅取决于驻村工作队对上级部门“访惠聚”活动相关政策文件的理解把握和贯彻落实，还取决于驻村工作队内部建章立制和对政策制度的严格执行情况，这是结构嵌入性中制度治理的真实再现。一是以基层党建为核心不断完善村党支部职责，通过落实“三会一课”等制度，筑牢基层组织根基。二是落实精准扶贫政策和制度，为实现脱贫攻坚奠定基础。驻村工作队协助村“两委”对贫困户进行精准识别、建档立卡、制定帮扶计划等，同时建立了各项惠民补贴奖励基金集中统一发放制度、脱贫包联责任制等。三是以落实切实可行的各项制度为抓手促使群众工作落地生根。“访民情”中的“八个一”等制度、独具特色的“七步议事”群众工作法等制度，是“访惠聚”驻村工作队在实践探索中逐步形成的有效制度，体现出“结构嵌入性”治理的特点。

第三，通过“结构性嵌入”促使驻村工作队机制的运行更加有效。“结构性嵌入”使得“访惠聚”驻村工作队机制获得了系统性体制和制度的强有力支持，保证了“访惠聚”驻村工作的开展能深入有序进行，切实解决农村基层面临的突出难点和问题。这其中涉及到以党的领导为核心的多元治理机制、以政策制度建设为核心的运行保障机制，两者相辅相成、相互衔接，构成了“访惠聚”驻村工作队机制的“结构性嵌入”治理机制，切实保证了驻村工作的有效运行。

  2．以柔性的价值情感、社会生态和利益关系重构来构建“访惠聚”驻村工作队运行的“关系嵌入性”治理机制

“访惠聚”驻村工作队运行机制如何嵌入所驻村区域的关系网络，驻村工作队如何适应新的角色、履行新的职责和使命是一项极具挑战的工作。所谓关系嵌入是指单个行为主体的经济行为嵌入于与他人互动所形成的关系网络之中，当下人际关系网络中的某些因素，如各种规则性期望、对相互赞同的渴求、互惠性原则，都会对行为主体的经济决策与行为产生重要的影响。“访惠聚”驻村工作队是由上级党组织和政府部门派驻当地农村以完成特定历史时期目标任务的工作组织。在“访惠聚”驻村工作队机制的日常运行中，由于通过“关系嵌入性”方式，从个人和工作队的社会网络来挖掘、整合多方社会资源，对驻村区域内社会关系网络中的村“两委”、社会组织、当地农村居民等群体和驻村区域产生了深刻影响，使多元治理主体在价值情感、社会生态、利益关系等方面发生了改变，体现出典型的“关系嵌入性”治理的特质。

第一，“访惠聚”驻村工作队机制运行的“关系嵌入性”治理重构了价值情感。“访惠聚”驻村工作队通过开展“访民情”活动，使得“聚民心”真正内化于群众的价值观形成和情感交流之中，驻村工作队的“关系嵌入性”治理增强了爱党爱国和筑牢中华民族共同体意识的强大内生动力。一是驻村工作队运行机制有利于增强爱党爱国的正确价值观的形成。“访惠聚”驻村工作队通过开展感党恩教育，使群众切身感受到党和政府的关怀和温暖，有利于各族群众从内心深处夯实“五个认同”基石、形成筑牢中华民族共同体意识的核心价值，为实现新疆社会稳定和长治久安打下坚实基础。二是驻村工作队机制密切了干群关系。“访惠聚”驻村工作队以“访民情”为载体的“关系嵌入性”治理，通过走访贫困户、“四老”人员和特殊群体，了解群众的思想状况、家庭困难等问题并予以解决。“访民情”的过程是一种密切干群关系的“关系嵌入性”治理机制，是一种驻村工作队传递党的声音、加强政策传导和情感交流、增强互信和消解矛盾、化解治理风险的有效途径。

第二，“访惠聚”驻村工作队机制运行的“关系嵌入性”治理改变了社会生态。“访惠聚”驻村工作队机制仅仅通过“结构性嵌入”来达到治理目标的作用是有限的，因此运用“关系嵌入性”治理以改变驻村区域的社会生态十分必要。一是在整合驻村区域的社会资源方面能充分发挥驻村工作队的优势。“访惠聚”驻村工作队遵循“队员当代表、单位当后盾、一把手总负责”原则，这其中就蕴含着所在单位是驻村工作队坚强的后盾，所在单位有责任有义务为“访惠聚”驻村工作队在人员、物质、资金、精神等方面给予大力支持。二是工作队成员也能充分发挥自身动员社会网络资源的能力。驻村工作队及其成员凭借其特殊的权威性优势可以充分整合利用各种资源，从外部“输血”，增强政策的执行力。通过其挖掘、利用自身的地缘、亲缘和学缘等社会网络资源来争取各类资金、项目和人力支持。三是驻村工作队开展相关工作的过程就是一种打破原有社会关系网络、重构驻村区域社会交往和人际关系的过程。通过驻村工作队机制的“关系嵌入性”不仅有效改善了农村的社会交往和人际关系等场域环境和社会生态，而且为农村带来了现代理念和现代文明的生活方式，更为农村稳定发展注入了新动能和新活力。

第三，“访惠聚”驻村工作队机制运行的“关系嵌入性”治理改变了利益关系。在中国差序化政府信任的格局下，基层群众对上级部门信任程度高于地方政府。此外由于派出“工作组”存在这样的逻辑假设，即“上面”和下面的群众之间存在着利益相关性，而地方官僚容易变质侵害两者利益。因此，在“访惠聚”驻村工作队的活动开展中，通过“单位包村、队员包户”“八个一”等机制的运行，切实密切了驻村场域内“访惠聚”驻村工作队与人民群众等多元治理主体之间的关系，有助于凝聚人心，形成“以人民为中心”的利益最大项共识，这种经过优化的多元治理主体利益关系为夯实基层稳定发展目标打下了坚实基础

五、结论与讨论

向农村下派“访惠聚”驻村工作队是贯彻落实新时代党的方略、夯实基层稳定发展社会基础、实现新疆工作总目标的治本之策。本文基于“访惠聚”驻村工作队运行机制的实践考察，从嵌入性治理的视角构建了“访惠聚”驻村工作队运行机制的治理逻辑，其关注的重点是如何构建“访惠聚”驻村工作队运行的“结构嵌入性”治理机制和“关系嵌入性”治理机制，通过这种科学有效的嵌入性治理最终达到夯实新疆农村基层稳定发展社会基础的目标。

从整体来看，本文的可能创新点在于:第一，对“访惠聚”驻村工作队这种农村工作组织的运行机制和治理模式从嵌入性视角进行系统研究尚属首次。“访惠聚”驻村工作队的运行机制本身，就蕴含着嵌入性治理的丰富内涵，这种运行机制和治理逻辑在中国政府治理实践中具有一定的独特性。本文通过对“访惠聚”驻村工作队制度形成的梳理和对其运行机制进行学理分析的基础上，系统阐释了“访惠聚”驻村工作队的嵌入性治理逻辑。本文的研究视角、研究方法和研究价值，比已有的工作组弹性化治理和“访惠聚”任务型治理的研究更有理论深度和系统性，更有利于从学理上对“访惠聚”驻村工作五年多的实践探索进行系统总结和理论提升，体现出推进国家治理体系和治理能力现代化的“中国智慧”和“新疆经验”。第二，首次从统筹派出、运行保障和监督考核三个维度阐述了“访惠聚”驻村工作队运行机制的构成要素、结构功能和运行机理。第三，首次基于“结构嵌入性”和“关系嵌入性”的理论内涵，结合“维护社会稳定、加强群众工作、建强基层组织、抓好脱贫攻坚”的“四项重点任务”自身特点，将“四项重点任务”分别对应两种结构嵌入性，再将开展的“访惠聚”活动分别对应“四项重点任务”，以此来构建“访惠聚”驻村工作队机制的“嵌入性治理”分析框架。第四，以刚性的体制和制度来构建“访惠聚”驻村工作队运行的“结构嵌入性”治理机制，以柔性的价值情感、社会生态和利益关系重构来构建“访惠聚”驻村工作队运行的“关系嵌入性”治理机制。

当然，本文仍有一些重要问题需要进一步研究。第一，“访惠聚”驻村工作队类型中的“单独派出”和“混合编队”两种模式，其在发挥基层党建、社会治理、脱贫攻坚和群众工作中的作用成效如何还缺乏比较研究。这也是下一步需要继续关注的问题。第二，“访惠聚”驻村工作队与村“两委”之间的互动关系如何?两者之间如何发挥“1+1＞2”的协同效应，在本文中没有涉及。未来应重点关注此方面的研究。第三，“访惠聚”驻村工作队如何打造成为一支真正意义上的“永不离开的工作队”的目标，如何从体制机制上构建一种长效机制，还需作进一步研究。总之，当前的研究只是针对“访惠聚”驻村工作队运行机制与治理逻辑的初步探讨，其实践逻辑和治理逻辑也不是一成不变的，需要我们借鉴中国丰富的基层治理实践和更多的案例比较，使“访惠聚”驻村工作队运行机制的治理研究得到不断丰富和发展。

文章来源：《公共行政评论》2020年第3期

本期编辑：张璐璐

校审：蔡龚涛、王文婕、马韶君、

李玲、苏芮、宇升

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